来源：城市规划学刊upforum
论文：居晓婷, 杜凤姣, 熊健, 等. 上海五个新城：全球城市区域视角下的功能体系优化提升[J].城市规划学刊, 2022(3): 72-79.
【作者简介】
居晓婷，上海市城市规划设计研究院区域分院，上海大都市圈规划研究中心，工程师
杜凤姣，上海市城市规划设计研究院区域分院，上海大都市圈规划研究中心，工程师
熊健，上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长，上海大都市圈规划研究中心主任，正高级工程师，通信作者
史钟一，上海市城市规划设计研究院区域分院，上海大都市圈规划研究中心，助理工程师
邹伟，上海市城市规划设计研究院区域分院
提要
新城是上海建设全球城市、引领长三角城市群参与全球竞争的空间载体之一，也是上海大都市圈这一全球城市区域中的重要节点。从全球城市与全球城市区域的功能体系出发，新城在区域功能网络中的作用日益凸显。新城成为“独立的综合性节点城市”是上海的空间视野拓展到区域、承接全球城市核心功能的必然选择，并将进一步推动区域功能网络的合理分工。目前上海五个新城在高端产业、科技创新、文化交流等核心功能方面存在短板，枢纽的支撑功能尚未显现，公共服务与环境品质等基础功能有待提升，未来应聚焦资源集聚与功能辐射，联动周边、协作发展，功能互补、错位发展，找准定位、特色发展。
关键词
上海五个新城；全球城市区域；全球城市功能
以下为论文节选：
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1.3 新城在全球城市区域中的作用
新城的规划建设最早可追溯至1898年霍华德的“田园城市”理论，最初是为了应对工业革命带来的“ 大城市病”。随着新城疏解作用的发挥和区域规划的兴起，国外对新城的关注逐渐转向更大尺度的区域层面，研究新城的外部关系和在区域中的作用。新城的建设目标也从原来的疏散、分担中心城人口与产业，扩展到重组城市空间结构、增加区域经济活力、促进区域协同发展。
对于全球城市而言，最初其功能成长于城市中心区，功能的提升带来了空间的拓展，逐渐由新城承担部分全球城市的非核心功能。但仅仅依靠简单的疏解难以应对各类功能对空间和空间品质的要求，需要在联系日益紧密的全球城市区域内重新组织人口和功能要素。因此区域一体化将影响新城的功能集聚，从相对独立的新城发展为网络联系的区域节点城市，理论上应承担更多功能乃至全球城市的核心功能。
从现实情况看，大伦敦地区和东京都市圈都通过建立特色化的新城促进一体化发展。如东京都市圈，根据区位的不同在核心区外围形成了两类新城——靠近核心区、承担特色职能的功能性节点和距离核心区较远的综合型城市。《上海大都市圈空间协同规划》明确了五个新城在全球城市区域功能体系中的位置，将嘉定、青浦、松江、奉贤四个新城所在区定位为全球功能性节点，将在某一特定全球功能领域承担重要的国际特色分工；考虑到随着对外开放度的提高自贸区将发挥更充分的全球资源配置作用，因此将南汇新城所在的临港新片区定位为更高层级的综合性全球城市。可见，上海新城已向主动承担全球城市核心功能的发展方向迈进。
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2.1.3 独立综合性节点城市阶段：立足于全球城市建设和区域一体化发展
上海已经进入了全球城市阶段，并与周边城市形成了紧密联系，“ 上海2035”着眼全球城市整体战略布局，从区域视角研究新城功能定位。将位于重要区域廊道上、发展基础较好、规划人口规模50万人以上的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等五个新城，定位为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，承接全球城市核心功能，成为“网络化、多中心、组团式、集约型”空间体系的重要组成（图2）。新城发展不再局限于传统的“中心城+郊区”空间模式，而是深度融入上海大都市圈和长三角城市群，在全球城市区域网络中扮演重要角色。
图2 “上海2035”市域空间结构图
在“双循环”新发展格局下，上海“十四五”规划纲要提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局（图3）。将五个新城作为近期建设重点，是在“上海2035”基础上对战略空间的进一步明确，也是在全球城市建设和区域一体化发展阶段做出的重大选择。
图3 “十四五”上海市域功能布局
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2.2.1 综合与独立意味着新城自身具备完整的全球城市区域基础功能
综合性是新城发展的基础，强调功能复合、产城融合。新城起源于疏解中心城区的部分人口与部分功能，发展到一定阶段后，综合性的新城既不是卧城、也不是产业基地，而是兼具居住、产业、交通、公共服务等多种基本功能，并能够在空间上实现联动。随着这些功能能级的提高，综合性新城逐渐成长为独立城市。作为独立城市应具有一定的人口规模，功能完备且富有吸引力。新城将不再依附于中心城，既可实现自给自足和内在循环，也可形成对外吸引力，具备完整且高品质的产业体系、公共服务、交通条件、基础设施、人居环境等。综合与独立的新城代表其具备全球城市的基础功能，即新城是生态环境优美、设施完备且品质较高、产城融合度高的宜居城市，能够吸引人口与产业。
2.2.2 节点地位体现了新城承担对外辐射的全球城市支撑与核心功能
节点城市对城市能级的要求更高，强调在全球城市区域功能网络中的辐射影响力。伦敦、东京等全球城市的实践证明，战略节点地区集聚了各类人流、物流、信息流，成为了支撑区域和城市功能提升的支点。随着新城在区域城市网络中地位的逐渐显现，新城的功能将从疏解中心城非核心功能转变为承担全球城市功能，推动极化发展，强化便捷的交通联系、强大的经济实力和文化软实力、深厚的创新潜力，进而提升整个城市的竞争力。作为节点的新城，应具有部分全球城市支撑功能与核心功能，成为对外联系的交通枢纽、先进制造业高地、科技创新策源地。
从相关政策和规划看，上海五个新城都依托各自的发展廊道和重大战略，立足上海大都市圈，引领和辐射整个长三角。嘉定新城作为沪宁发展轴上的枢纽节点，规划成为科技创新高地、智慧交通高地、融合发展高地、人文教化高地；青浦新城依托长三角生态绿色一体化示范区，将建成开放创新之城、水韵公园之城、上善江南之城；松江新城作为G60 科创走廊的重要节点，将建成为“科创、人文、生态”的现代化新城；奉贤新城作为上海南部滨江沿海发展走廊上的节点，将成为创新之城、公园之城、数字之城、消费之城、文化创意之都；南汇新城作为自贸新片区主城区，将以成为开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的滨海城市为目标。五个新城均提到了全球城市核心功能之一的科创功能，以及文化、生态等其他功能。
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4 上海新城功能体系优化提升建议
针对新城的发展现状，已有一系列政策出台支撑新城在产业、公服、交通、环境等方面的高质量发展，包括制度创新吸引人才，园区引领带动创新产业，提升设施规划建设标准，建设多层次综合交通体系，以公园城市理念构建大生态格局等。除了关注新城自身的发展外，还应统筹考虑与周边城市、与中心城、与其他新城之间的关系，在区域功能网络中寻找合适的位置。
4.1 与周边城市紧密联动、协作发展
新城不是孤立发展的，而是与所在区域的其他城市密切相关的，需要加强与周边城市的联系，包括经济生产、城市功能、交通运输等方面。上海新城建设应依托上海大都市圈，进一步探索与周边城市联动协作发展路径，建立区域联系并融入全球城市区域网络，借助区域内的先进制造业集群、庞大的消费市场、广泛的对外联系，发展总部经济、生产服务、创新经济，提升城市能级。一方面，应抓住加快推动大都市圈第二圈层崛起与振兴的历史机遇期，强化邻沪区域优势资源要素的集聚与导入。《上海大都市圈空间协同规划》提出在邻沪地区培育6个协作示范区作为提振抓手，促进培育具有影响力的发展平台。例如，嘉定新城可依托嘉昆太协作示范区，以打造长三角创新核心圈为目标，通过培育和引进高校、打造智慧园区，集聚创新要素资源，共建区域产学研共同体。另一方面，应强化新城区域性枢纽节点地位，改善交通区位，提高与周边城市的互联互通水平。重点强化市域线融入都市圈城际线网络，加强新城骨干路网与区域路网衔接，优先实施新城与邻沪城市快速通道；结合沪通铁路二期、沪苏湖铁路、沪乍杭铁路等国家干线铁路建设计划，强化四团站、松江南站、安亭枢纽等综合交通枢纽功能，强化站城融合。
4.2 与中心城功能互补、错位发展
上海新城已经表现出一定独立性和综合性，但仍未达到较高水平，建议应进一步提升城市综合功能。一方面，应提升产城融合水平，形成与主城区功能互补、错位发展的格局。统筹全市产业和城市功能布局，强化新城“产”与“城”的有机联系、相互匹配。不仅要聚焦先进制造业、战略性新兴产业发展，也要提升高能级生产性服务业和生活性服务业。另一方面，应按照超出中心城的建设标准和品质要求规划建设。进一步提升生态环境品质，构建均衡服务的便民公园绿地系统；畅通新城与中心城之间的交通联系，完善新城内部便捷交通网络，以发展轨道交通为主形成多层次的公交服务；落实高等级公共服务设施配置，加快补齐短板，打造功能更加完备的“15分钟社区生活圈”。
4.3 新城各自找准定位、特色发展
全球城市区域中，部分节点以其自身资源特色发展全球城市某项职能，形成不同的专业化部门，进而共同组成紧密协调的区域劳动分工体系。上海新城的特色功能培育不足、标志性形象缺乏，建议应充分发挥每一个新城的相对优势，找准各自定位、强化特色发展。一方面，应挖掘各新城资源禀赋，强化创新驱动，谋划主导产业和特色功能，并进一步加强产学研创新联动。嘉定新城重点发展科技创新、智能制造等功能，建设世界级汽车产业中心；青浦新城强化创新研发、会展商贸、旅游休闲等功能；松江新城重点发展总部研发、服务经济和战略性新兴产业等；奉贤新城打响“东方美谷”品牌，聚焦美丽健康、生物医药等产业发展；南汇新城加快培育服务经济，构建集成电路、人工智能、生物医药、航空航天等面向未来的创新产业体系，并依托自贸区建设，承担更多全球城市核心功能。另一方面，也应致力于彰显文化软实力，塑造各有特色并具文化风范的现代化新城。五个新城目前已初步形成“嘉定教化城、青浦江南风、松江上海根、奉贤贤者地、南汇海湖韵”等城市名片，应进一步植入特色公共服务品牌资源，强化文化交流功能。结合总体城市设计和重点地区规划设计，形成具有集中度、显示度的空间节点和地标，提升风貌品质和人文魅力。
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